Top banner
Vær selvstændige, men gør som vi siger

Kære ledere og organisationer: Gør som vi siger – vær selvstændige og tænk ud af boksen

Velfærdsorganisationer skal kunne sætte spørgsmålstegn ved eget formål, eksistens, vaner og praksisser. Men de er stadig bundet i et traditionelt hierarki. Det er et kæmpe paradoks for lederne, skriver professor Niels Åkerstrøm Andersen og lektor Justine Grønbæk Pors.

Af Niels Åkerstrøm Andersen og Justine Grønbæk Pors 21/06/2017

For nyligt nedsatte regeringen en ledelseskommission. Hvad enten problemet er sammenbruddet i Skat, svigtede børn i de socialforvaltningen, stigende afstand mellem borgernes forventninger om velfærd og det velfærdsinstitutionerne faktisk leverer synes svaret at være bedre ledelse. Det er en kæmpe opgave ledelseskommissionen er givet, og de kan næsten ikke andet end at svigte.

Foreløbig har de udgivet ”13 teser”. Her står modsætningerne i kø. Nogle teser understreger respekt for styringskæden, mens andre lægger vægt på ledelse med fokus på borgeren. Nogle lægger vægt på, at ledere skal turde at løbe risici, mens andre teser lægger vægt på, at lederen skal afskediges, hvis vedkommende ikke løser opgaven.

Men den største modsætning består nok i, hvorvidt man oppefra kan definere kriterierne for god ledelse nede i hierarkiet, sådan at de netop opfatter sig som en selvstændig ledelse, der tager ansvaret for vores velfærdsorganisationer på sig. Denne problematik er imidlertid ikke helt ny, så måske er nedsættelsen af Ledelseskommissionen en god lejlighed til kort at samle op på, hvordan ideen om offentlig ledelse egentlig blev skabt, og hvilke spændinger der over tid er bygget ind i denne ide.

Fra slutningen af 1980’erne mødte centraladministrationerne i stat og kommuner velfærdsinstitutionerne med nye forventninger om forandringsparathed, økonomistyring, målstyring og strategisk ledelse. På mange måder lagde man op til mere frihed og selvstyring i velfærdsinstitutioner såsom skoler, børnehaver, fritidsinstitutioner, plejehjem, hospitaler mm. Men oplægget til selvstyring betød ikke mindre styring. Styringen ovenfra voksede sammen med forventninger om mere selvstyring.

LÆS OGSÅ: Samskabelsens historie

Fra 2000 og frem kan vi se endnu et lag af forventninger til velfærdsinstitutionernes ledelse blive lagt oven på det tidligere lag. Nye honnørord dannes såsom, at man skal ”tænke ud af boksen” og skabe ”radikal innovation” eller senest, at man skal ”disrupte sig selv”. Man må ikke længere referere til givne strukturer. Alt skal opstå i samskabelse. Vi har at gøre med en nærmest apokalyptisk forestilling om, at alle strukturer skal nedbrændes, før en radikalt anderledes fremtid kan opstå af asken.

At lede på skabelse af muligheder

Det er ikke længere nok at tænke på fremtiden, for den afspejler alt for meget nutidens vanetænkning. Radikal innovation og forandring drejer sig i stedet om ”fremtiden efter fremtiden”. I dette sprogbrug er man først selvstyrende, når man overskrider sig selv og gør op med sin egen vanetænkning. Også her forventes altså mere selvstyring, men i en ny form. Man anses nu først som selvstændig, når man ikke blot vælger mellem eksisterende muligheder, men først skaber en ny horisont af muligheder, man senere kan vælge ud fra.

Det er det, vi i denne artikel vil kalde potentialitetsledelse: at lede på skabelse af muligheder, der overskrider den aktuelle horisont af muligheder. Også her betyder vægten på selvstyring ikke, at centraladministrationerne trækker sig ud, men snarere at de ser et nyt styringsansvar over for velfærdsinstitutionerne. De skal nu hjælpe velfærdsinstitutionerne med at samskabe og bryde deres vaner og forestillinger.

Vi bygger således flere og flere forventninger op til, hvad den enkelte velfærdsorganisation skal kunne levere. Og mere og bedre institutionsledelse bliver løsningen på mængder af problemer.

Men hvordan kan man lede et plejehjem, et gymnasium, en børnehave, et bosted eller en genoptræningsenhed, når forvaltningen udvikler ambitioner om at potentialitetslede? Hvordan kan man lede en velfærdsorganisation, når man på en og samme tid både bliver styret med regler og kontrol, skal implementere central planlægning, bliver superviseret til at skabe en selvstændig profil og skal genopfinde og innovere velfærdsydelserne?

Forventninger oppefra til selvstændighed nedefra

I det følgende vil vi først belyse, hvordan der over tid er skabt stigende forventninger oppefra til den enkelte velfærdsinstitution om at udvise selvstændighed nedefra, herunder forventninger om ”at tænke ud af boksen”. Dernæst vil vi diskutere de yderst prekære ledelsesudfordringer, det producerer for vores velfærdsinstitutioner og for vores ledere.

Institutionens grad af selvstændighed ser vi ikke her som et simpelt spørgsmål om at være fri fra bindinger oppefra. Vi ser det som et mere komplekst spil mellem selv- og fremmedreference i institutionen. Vi skelner mellem ”den uskyldige institution”, ”den fagligt ansvarlige institution”, ”den strategiske organisation” og ”den potentielle organisation” som fire formninger af selv- og fremmedforhold.

Figur 1: Velfærdsinstitutionens selvstændiggørelse
Figur 1

Selvstændighedstrappen handler ikke om, hvorvidt man kun er lidt selvstændig, eller om man er meget selvstændig. Det handler om former for selvstændighed, der altid er flettet ind i styringsafhængigheder og omfatter krav om at udvise selvstændighed på særlige måder.

Den uskyldige institution i formelle hierarkier

I det formelle bureaukrati, som vokser frem fra begyndelsen af 1900-tallet, er institutioner primært fremmedrefererende. Institutionen definerer sig i forhold til sin tildelte plads i hierarkiet. Det ligger i selve begrebet ’institution’ at være defineret og sat af en helhed uden for sig selv. En institution varetager en funktion defineret uden for sig selv. En institution kan ikke definere sig selv.

Den er ikke et selvstændigt system, men et element i et andet system. Vi kan derfor her tale om uskyldige institutioner i et hierarki, institutioner som altid begrunder deres handlinger med referencer opadtil i hierarkiet og i sidste ende til lovgivning og politik. At opføre sig ansvarligt betyder her at leve op til de udstukne formelle forventninger og pligter. Man kan sige, at institutionerne kun træffer simple beslutninger, hvor alle beslutningspræmisser er givet oppefra.

Det formelle bureaukrati kan illustreres således:

Figur 2: Det formelle bureaukratis hierarkiske selvbeskrivelse

Den fagligt ansvarlige institution

Med sektorforvaltningen og velfærdsstaten, som gror frem især siden 1960’erne, får vi fagligt ansvarlige velfærdsinstitutioner. Sektorforvaltningen og velfærdsstaten styrer ikke som det formelle bureaukrati alene gennem regler og kontrol. Den styrer gennem planlægning og tænker på institutionerne som simple triviale systemer, der reagerer forudsigeligt på styringsinput.

Velfærdsinstitutionerne tildeles en vis faglig selvstændighed bundet til formelt fastsatte formål. Oppefra ses velfærdsinstitutioner som forudsigelige sorte bokse, der omsætter input i form af ressourcer og personale til output i form af samfundsmæssige ydelser. Man interesserer sig eksempelvis ikke så meget for, hvad der foregår inde i børnehaven. Man regner med, at hvis man kan styre input har man også styr på output. Bevilger man så og så mange penge og timer til børnehave X, så får man en tilsvarende ydelse som output. Det kan illustreres således:

Figur 3: Planlægningens selvbeskrivelser
Figur 3

Velfærdsinstitutionerne er altså stadig fremmedrefererende mht. deres formål og de problemer, de er sat til at løse. De er til gengæld selvrefererende med hensyn til de midler og metoder, de vælger at tage i anvendelse i forhold at løse de givne problemer og opgaver og nå de givne mål.

Institutionerne får således et selvstændigt fagligt ansvar med henblik på at indfri det eksternt givne formål. Det kalder vi den fagligt ansvarlige institution.  Den fagligt ansvarlige institution træffer ikke kun simple beslutninger, hvor alle beslutningspræmisser er givet oppefra, ligesom den uskyldige institution i formelle hierarkier gjorde.

Målene, der er givet oppefra, er nemlig ikke altid helt klare, og der skal tages stilling til eventuelt konfliktende mål. Der skal prioriteres mellem mål, og noget haster mere end andet, og noget skal gøres før noget andet. Forskellige alternative mål-middel-opstillinger skal vurderes op imod hinanden. Så en lang række af præmisser skal besluttes af institutionen selv for, at den kan ”beslutte sig”. Den fagligt ansvarlige institution er selvstændig i den forstand, at den forholder sig til sig selv fagligt.

Den strategiske organisation

Troen på planlægning og styring gennem input/output bryder sammen i slutningen af 1970’erne. Planlægning førte til et behov om endnu mere planlægning, og efterhånden endte man med absurde systemer for planlægning af planlægning på helt op til 25 års sigt. Fra 1980’erne får vi langsomt det, vi kalder en supervisionsforvaltning, som foretrækker at styre gennem velfærdsinstitutioner, der styrer og leder sig selv.

Supervisionsforvaltningen blev båret frem af idealet om en offentlig sektor med omstillingsdygtighed på alle niveauer. Alle institutioner skulle være forandringsparate og omstillingsorienterede. Det handler ikke længere om omstilling til noget bestemt, men om ”omstilling til omstilling.” Samordning og udvikling skal nu skabes nede fra de enkelte velfærdsinstitutioner, der hver især skal tage ansvar for egen økonomi, egen udvikling og den helhed, de indgår i. Man kan sige at idealet er, at velfærdsinstitutioner skal opføre sig som velfærdsorganisationer, der ikke er indlejret i et hierarki, men er selvstændige beslutningssystemer, der selv sætter egne mål.

Det store styringsproblem består i at skabe omstilling fra oven og samordning fra neden. Det, man forsøger at styre på, er den enkelte institutions omstillingsevne, den enkelte institutions evne til at forholde sig til sig selv og sin egen omstilling gennem ledelse og strategi. Og styring får derfor supervisionens karakter. Den kommer til at handle om at understøtte og vejlede til selvledelse og strategiudvikling.

Det giver følgende måde at tegne forvaltningens enhed på, hvor hierarkiet nu er vendt om, sådan at centralforvaltningen kan opbygge en identitet som den, der understøtter de mange institutioners kamp for at levere velfærd for borgerne. Så centralforvaltningen understøtter med dialog, institutionskontrakter, uddannelse, strategidage, information, ledelsesværktøjer, refleksionsværktøjer og meget andet:

Figur 4: Supervisionsforvaltningen som selvbeskrivelse
Figur 4

Centralisering er her en forudsætning for decentralisering. At styre gennem velfærdsinstitutioner, der styrer sig selv gennem selvstændige strategier, kræver en omfattende centraladministration. En centraladministration, der udvikler værktøjer til institutionernes selvstyring og udvikler budget- og regnskabsformer, som på én gang kan levere strategisk relevant information til både centraladministrationen selv og til de pågældende institutioner. Den skal udvikle centrale strategier, kontrolformer og dokumentationskrav for, hvordan velfærdsorganisationerne selv kan udvikle og danne deres egne strategier og styrke egen selvstændiggørelse.

Og omvendt; kapacitet til selvstyring og selvomstilling bliver en forudsætning for, at centralforvaltningerne har noget at styre på. Jo større selvomstillingskapacitet i de enkelte institutioner, desto større styringskapacitet i centralforvaltningerne. Hvis de enkelte velfærdsorganisationer kan styre sig selv på en række variable f.eks. budget, kvalitetsstyring, værdiledelse, aktiviteter, årsplaner, årshjul, personaleudvikling, strategisk udvikling, teamdannelse med mere, så kan styringsdialogerne mellem centralforvaltning og institution blive så meget mere indholdsrige.

Velfærdsinstitutionerne skal nu kunne dokumentere selvstændighed opadtil gennem strategier for intern håndtering af en mængde af potentielt konfliktende mål, metoder, problemer, løsninger og økonomiske krav.  Institutionerne anråbes altså som strategiske organisationer, der bør formulere egne målsætninger og strategier, herunder forholde sig strategisk til egen faglighed.

Strategi bliver her en tredje ordens beslutning, hvor velfærdsorganisationen tager stilling til sin fremtid og derigennem fastlægger præmisser for prioriteringer her og nu. Den strategiske organisation er således refleksiv om sine målsætninger og dermed om eventuelt konfliktende fagligheder.

Den potentielle organisation

Der dannes et nyt ideal omkring år 2000 om radikal innovation, som udgør en form for radikalisering af idealet om omstilling til omstilling. Hvor ”omstilling til omstilling” primært handlede om at skabe en forvaltning med organisatorisk omstillingsdygtighed på alle hierarkiske niveauer, så handler ”radikal innovation” ikke simpelt om organisatorisk omstilling, men om at skabe organisationer, der stiller spørgsmål ved sig selv, deres eksistensberettigelse samt alle deres forskelligartede praksisser.

Det handler ikke længere alene om at lede på, hvordan man bedst og mest effektivt organiserer et plejehjem, men også om radikalt at spørge til et plejehjems funktion og til omsorgens forskellige praksisser og selvfølgeligheder. Så radikal innovation er forandringsprocesser, der ikke kun omfatter organiseringen af velfærd, men også selve definitionen af velfærd.

Hvor supervisionsforvaltningen bad den enkelte børnehave om at formulere tre målsætninger for sig selv samt lave en årsplan, og samtidigt i det hele taget understøttede målstyringstankegangen i børnehaven for at hjælpe dem med at lede sig selv og deres aktiviteter, så beder potentialitetsforvaltningen nu børnehaven om at lege med tanken om, hvad en børnehave overhovedet kan være.

Man opfordrer børnehaven til at stille spørgsmål til, hvad der kan være centrale værdier for en børnehave. Er det centrale nu omsorg? Eller undervisning? Eller er det læring? Og hvad indebærer det at kaste et læringsblik på alt det, man hidtil har lavet?

Man beder børnehaven stille spørgsmål til relevanskriterierne for, hvad aktiviteter kan være. På den måde understøtter man en opløsning af de givne præmisser for, hvordan man skal formulere målsætninger i institutionen. Man opfordrer til at opløse præmisser (tænke ud af boksen), før man opfordrer til at fastlægge præmisser. Man opfordrer til at overskride, hvad der er en tænkelig, mulig og meningsfyldt målsætning.

Så i potentialitetsforvaltningen er udgangspunktet, at der er for meget orden, ro, stabilitet i institutionerne. Velfærdsinstitutionerne ses som låst fast i manglen på fantasi.  Hvad nytter det at give skoler, børnehaver og plejehjem frihed til at lede sig selv, hvis de ikke kan forestille sig fremtiden anderledes end nutiden?

Centraladministrationen anser ikke primært velfærdsinstitutioner som låst fast af regler, men i stedet af egne vaner, tankegange, selvfølgeligheder og rutiner, som de opfatter som naturgivne. Deres ufrihed skyldes ikke centralforvaltningen, men dem selv.

Potentialitetsforvaltningen understøtter derfor primært med aktiviteter, styringsteknologier og ledelse, der hjælper til optøning af strukturer og præmisser. Det kan være innovationslege, frihedsbreve, fleksibel arkitektur, processer, laboratorier, samskabelse, fremtidsværksteder, partnerskabskoncepter, speed dating mellem institutioner, selviagttagelsesværktøjer, ansvarsspil og meget andet. Børnehavelederne bliver måske inviteret på fremtidsværksted, hvor de skal lege med radikalt andre fremtider for deres institution. I sådanne lege må de selvfølgelig ikke henvise til økonomiske udmeldinger om besparelser, for det er ikke at lege med. Man skal være konstruktiv i legen, for det er seriøst at lege med fremtiden. Legen kan afgøre, om man har en fremtid.

Det giver følgende måde at tegne forvaltningens enhed på, hvor centralforvaltningen hjælper med at optø strukturer og skabe nye virtuelle muligheder for velfærdsinstitutionerne. Snarere end at komme med svar, kommer man med spørgsmål, og snarere end at definere rammer, beder man institutionerne om at gøre op med rammer og stille spørgsmål til alt:

Figur 5: Den potentialitetsafsøgende forvaltning
Figur 5

Fremkomsten af potentialitetsforvaltningen radikaliserer forventningen til velfærdsorganisationerne om at være selvstændiggjorte. Det er ikke længere nok at være selvrefererende både med hensyn til mål og midler. Man skal også vise, at man er selvstændig ved at være fleksibel, transformativ og i et konstant forsøg på at overskride grænser mellem det tænkelige og det utænkelige, mellem det mulige og det umulige. Man skal spejde efter sprækker i den eksisterende horisont i jagten på horisonten bag horisonten. Som leder skal man være en visionær rebel, og i det lys er alle strukturer inklusiv retsstaten i vejen.

Hvor den strategiske organisation vinder selvstændighed ved at opbygge organisatoriske strukturer såsom målsætning, årsplaner og selv-evalueringssystemer, så vinder den potentielle organisation selvstændighed ved ikke at lade sig begrænse af egne organisatoriske strukturer. Der skal ikke være grænser for at tænke nyt eller handle anderledes end planlagt.

Organisationen forventes at forholde sig til sig selv som potentiale ved at stille spørgsmål ved sig selv, lege med sig selv og eksperimentere med sig selv. Den potentielle velfærdsorganisation skal konstant kunne være en anden, end den er. Dens værdi ligger ikke i, hvad den er, men i hvad den potentielt kan blive. Den potentielle organisation skal konstant producere sig selv som kontingent. Den er en organisation, der er blevet skeptisk ved enhver form for struktur og vægter skabelse af nye muligheder og nye horisonter for udvikling højere end realisering af allerede givne muligheder.

Ledelsesudfordringer

Hvad betyder institutionernes selvstændiggørelse og potentialisering for, hvordan man kan lede et plejehjem, en daginstitution eller et hospital?

Med den uskyldige institution kan vi endnu ikke tale om ledelse. At lede består i det mindste i at lederen repræsenterer organisationens helhed. Men den formelle uskyldige institution har ikke sin egen helhed, men refererer helt og aldeles opad i hierarkiet. Man administrerer og kontrollerer en formel institution, snarere end man leder den.

Med den fagligt ansvarlige institution får vi faglig ledelse, men ikke egentlig ledelse af velfærdsinstitutionen, for dens målsætninger er stadig lagt fast oppefra. Kun, hvordan man når de givne mål, er overladt til institutionens ansvar.

Først med den strategiske velfærdsorganisation fra slutningen af 1980’erne bliver det muligt at tale om ledelse. Her bliver selve ordet ”ledelse” en central teknologi for centralforvaltningerne, og det er beregnet på at give institutionerne ansvaret for at repræsentere og varetage deres egen helhed og dermed se sig selv som organisationer.

Men det er altså et noget pudsig ansvar for egen helhed, som velfærdsinstitutionerne får. Hierarkiet eksisterer jo stadigt i bedste velgående. Institutionerne er stadig institutioner i et hierarki, men anråbes om at være selvstændige organisationer.

Centralforvaltningen styrer ved paradoksal kommunikation til institutionerne: ”Gør som jeg siger – vær selvstændig”. Det bliver hermed konstituerende for ledelse i velfærdsinstitutioner, at de er sat i det Gregory Bateson kalder en dobbeltbinding. Dobbeltbinding er en situation, hvor man forventes at adlyde gensidigt udelukkende forventninger, så man ender med at være fordømt uanset, hvad man gør. Vælger man at knytte an til budskabet om at adlyde, bebrejdes man manglende selvstændighed. Vælger man i stedet at knytte an til budskabet om selvstændighed, bebrejdes man, at man ikke adlyder. Der er ingen mulighed for at gøre det rigtige. Man bliver under alle omstændigheder set som halvdårlige ledere oppefra.

Grundbetingelsen for ledelse i den strategiske velfærdsorganisation bliver: Hvordan kan man skabe sig selv som en selvstændig organisation, når selvstændigheden er beordret i et hierarki? Anderledes sagt: Hvordan kan man skabe meningsfuld udvikling ud af paradoksal styring, der siger ’Gør som vi siger, vær selvstændig’? Og hvordan kan man fremvise selvstændighed for en forvaltning, der både vil og ikke vil være et hierarki?

Med den potentielle velfærdsorganisation bliver det således ikke lettere. For nu opfordres organisationerne til konstant at overskride sig selv og realisere deres fulde potentiale ved at gøre op med enhver struktur og vanebundet tankegang.

Centraladministrationen kommunikerer: ”Hjælp os med at opfylde vores resultatmål – tænk ud af boksen og vær fri”. Grundlæggende forventes det umulige: Hvordan kan man på en gang styre efter en strategi samtidig med, at man i innovationens navn opfordrer alle til at stille spørgsmålstegn ved alle selvfølgeligheder? Hvordan kan man lede en organisation, når man samtidigt ønsker at opløse dens strukturer og helst bare vil være proces og samskabelse?

Vi må se, hvad Ledelseskommissionen finder på. Foreløbigt har de valgt at invitere til dialog om ledelse, og det er klart en sympatisk måde at håndtere det paradoks man er sat i; nemlig oppefra at definere, hvad god ledelse er for ledere, der helst selv skal se sig selv som stående på toppen med ansvar for selv at finde ud af, hvad ledelse kan være i den situation og sammenhæng, de nu står i. Vi må håbe på en ting: At det ikke bliver ”en disruptiv ledelsespolitik”, som lader som om, man kan se bort fra den offentlige sektors historie og strukturer.

Vi må håbe, det på en eller anden måde bliver en ledelsespolitik, der besinder sig på de historisk skabte betingelser for ledelse of velfærdsorganisationer og ikke i forbifarten glemmer, at der er noget, der hedder forvaltningsret, retsstat, og professionsfagligt ansvar. Altså at der faktisk er strukturer, der er værdifulde, og grænser for ledelse, som det er værd at blive indenfor.

Litteratur - hvis du vil læse videre

Niels Åkerstrøm Andersen og Justine Grønbæk Pors (2014): Velfærdsledelse mellem styring og potentialisering, Hans Reitzels Forlag, København.

Gregory Bateson (2005): Mentale systemers økologi, Akademisk Forlag, København.

Betina Wolfgang Rennison (2011): Ledelsens genealogi, Samfundslitteratur, Frederiksberg.

Juelskjær, Malou; Knudsen, Hanne; Pors, Justine Grønbæk; Staunæs, Dorthe; (red) (2011): Ledelse af uddannelse: At lede det potentielle, Samfundslitteratur, Frederiksberg.